李占国：当前司法实践中影响公平正义实现的若干问题｜中国应用法学·高端论坛

《中国应用法学》是最高人民法院主管，中国应用法学研究所主办的国家级学术期刊，在2021年正式入选CSSCI来源期刊扩展版目录，成为自2017年以来新创办法学期刊中唯一当选的刊物。

李占国

浙江省高级人民法院党组书记、院长，二级大法官。

 编者按 高端论坛

当前，受各种因素影响，司法机关公平正义的供给与人民群众的期待还有一定差距，特别是司法机关内部还存在一些亟需解决的认识偏差、思想误区、不当做法，影响着公平正义的顺利实现。本刊特此编发由浙江省高级人民法院院长、二级大法官李占国同志撰写的 《当前司法实践中影响公平正义实现的若干问题》，该文从司法实践中的若干具体问题入手，对影响公平正义实现的几对关系展开了深入分析，提出了解决问题的相关方案，供实务部门与专家学者参考。

当前司法实践中影响公平正义实现的若干问题

文｜李占国 

（本文刊载于《中国应用法学》2022年第5期）

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内容提要： 努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，是我国司法工作的最高标准和根本目标。当前，司法机关公平正义的供给与人民群众的期待还有一定差距，特别是司法机关内部还存在一些亟须解决的认识偏差、思想误区、不当做法，影响着公平正义的顺利实现。其中，如何准确认识和处理好办案法律效果与政治效果、社会效果，审理者裁判与院庭长监督，诉源治理与立案登记制，依法纠错与终局裁判，诉讼权利保障与不当诉讼行为规制等几个方面的问题，对实现公平正义尤为关键。

关键词：公平正义  权利保障  司法权威  诉源治理  终局裁判

文 章 目 录

引言

一、办案的法律效果与政治效果、社会效果

二、审理者裁判与院庭长监督

三、诉源治理与立案登记制

四、依法纠错与终局裁判

五、诉讼权利保障与不当诉讼行为规制

结语

00引  言

习近平总书记多次强调，“公平正义是司法的灵魂和生命”“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。这一重要指示是我国司法工作的最高标准和根本目标。受各种因素影响，当前司法机关公平正义的供给与人民群众的期待还有一定差距。只有坚持问题导向，从司法实践中的具体问题入手，才能深刻理解、准确把握习近平总书记这一重要指示的丰富内涵和实践要求，在分析和解决问题中不断提升司法机关实现公平正义的能力和水平。笔者认为，当前司法实践中如下几个方面的问题一定程度上影响着公平正义的实现，需要认真反思，妥善把握，形成共识。

01办案的法律效果与政治效果、社会效果

司法实践中，办案人员机械司法的现象时有发生，将法律简单地理解为字面、文本意义上的条文，不善于结合案情具体分析，不注意统筹运用法律和司法政策，没有全面把握案件的性质及其社会影响面、政治敏感性，导致案件的处理结果背离人民群众的需求和期待，不仅没有供给、输出公平正义，反而激化、扩散矛盾或者引发、制造新的矛盾，损害了司法公信力。近年来司法领域先后引发舆论热议、网民吐槽、群众不满的云南李昌奎案、山东于欢案、天津大妈非法持枪案、80后养鹦鹉获刑案等，某种程度上都是因为办案中没有处理好法律效果与政治效果、社会效果的关系。

（一）“三个效果”的内在层次及关系

1.追求法律效果体现司法的基本要求。马克思说过：“法官除了法律，没有别的上司。”在法治社会里，法律具有极高的权威，法律得到一体的遵循和适用是法治原则的底线。法律效果要求司法活动始终贯彻法治原则，坚持法的基本属性，维护法律尊严，实现法律的确定性、统一性、秩序性。没有好的法律效果，政治效果、社会效果也就无从谈起、无所依存。

2.追求政治效果体现司法的内在逻辑。政治效果是指法律适用对于保障政治秩序、政治安全所应达到的效果。法律作为一种规则政治，是统治者意志的体现，是各种政治力量、派别、群体之间的利益碰撞、协调和折中的结果。因此，所有法治都在一定的政治环境之下运行，没有脱离政治的法治，法治是政治的具体表现，司法承载着重要的政治功能。如在美国，总统提名联邦法官通常要考虑被提名者的政治或司法经历、参议院批准的可能性、籍贯和宗教信仰、个人的声誉和能力、以前所表达过的思想信仰和立场等。这显然是政治考虑和政策决策的结果，远不只专业上的素养。中国特色社会主义法治也具有鲜明的政治立场、政治目标，政治方向和政治价值可以且应当成为司法机关法律适用的指针和方向标。法官要受到立法者所宣告的价值标准的约束。如果法律适用导致对立法者的目的和司法政治性的否定，该项法律距离废改已为时不远。法院通过裁判案件将政治要求体现和实现于法律适用之中；检察机关在完成国家交给的法律监督任务的同时，还要通过衡平各种利益冲突，实现社会稳定和社会正义，维护并提高执政党的执政能力。因此，不考虑政治效果的法律适用，是无根之木、无源之水。

3.追求社会效果体现司法的基本导向。司法绝不仅是个案法律关系的处理，而是发挥着价值宣示乃至重塑意义，一些具有重要意义的标志性案件甚至能推动法律规则的变化。司法机关在办案中所考虑的不仅是个案程序意义上的办结，更要努力追求“感受得到”的正义。在案件的裁判过程中，会有许多类推和先例及其背后的各种原则出现逼迫你对它们作出选择，但只有真正代表了最根本、最广泛的社会利益的原则才能胜出，成为最终决定裁判结果的原则。我国社会主义司法就是要以广大人民群众的根本利益为出发点，在实践中既要实现个案公平正义，又要兼顾人民群众对司法结果的权威认同。司法工作所追求的社会效果离不开在中国实际和传统文化上构筑的价值体系，也就是社会主义核心价值观、最朴素的正义情感、深植于国民价值体系中的道德规范等。

4.“三个效果”有机统一是指导当前司法实践的重要理念和方法。“三个效果”的判断和兼顾不是简单的加减乘除，不是将“三个效果”割裂区别之后再生硬地堆挤在一起。在逻辑顺序上，法律效果是社会效果、政治效果的基础，社会效果、政治效果是法律效果的目标。司法工作的正当性在形式层面来自法律效果，在实质层面来自政治效果、社会效果。法律效果和社会效果、政治效果统一于追求实质正义的司法实践。大多数情况下，追求法律效果本身即是对政治效果和社会效果的实现。同时，“三个效果”内在统一性并不排除司法个案中具体外在表现上的分离，甚至一定程度的相互排斥。正是因为存在分离与排斥的现实危险，才需要克服纯粹的业务观点，以追求“三个效果”的有机统一作为指导方法，作为衡量司法工作质量的根本标准，通过对“三个效果”排斥因素的弥合、共性因素的提炼，达至最佳统一，实现司法结果最优、效果最佳。

（二）“三个效果”有机统一的实践要点

要实现法律效果和政治效果、社会效果有机统一，需要注重规则与价值相统一，逻辑与经验相融合，既要守住依法办案的底线，又要回应社会对公平正义的渴求。实践中应重点把握以下几个方面：

1. 防止三种认识偏差。理念是行动的先导。要实现“三个效果”相统一，首要的就是在思想深处增强“三个效果”相统一的司法理念，主要是防止“三种偏差”。第一种偏差是片面、孤立地强调法律效果，单纯从个案所涉及的法律规则形式层面来处理，不考虑案件处理是否有利于巩固党的执政基础和地位、是否有利于社会稳定和经济发展、是否有利于维护人民群众根本利益，就案办案、机械司法，陷入“办理一案、矛盾一串、信访不断”的境地。第二种偏差是只强调社会效果，而忽视法律效果。为了暂时的稳定，无视法律的规定和法治原则，违背法律最基本的价值目标，甚至有可能造成冤假错案。第三种偏差是曲解或滥用政治效果，在办案中迫于行政干预而放弃法律原则，以牺牲法律的严肃性、权威性为代价，寻求法定程序以外的、非正常的解决方式。

2.做到法理情兼顾。习近平总书记指出，执法办案要“坚持以法为据、以理服人、以情感人，既要义正词严讲清‘法理’，又要循循善诱讲明‘事理’，感同身受讲透‘情理’，让当事人胜败皆明、心服口服”。对此要做到“四个立足”：一是立足案件事实。没有脱离基本事实的天理，也没有脱离案情的人情。司法案件的法理情隐藏于案件的事实、情节乃至细节之中，做到法理情兼顾，首要任务是把案件的事实、证据查清楚、查细致。越是接近客观真实，就越接近公平正义。二是立足法治思维。追求法理情兼顾，并不意味着办案人员可以随意地将现有法律规则丢在一边，去创设他们认为是便利的或正确的新规则。只有当现有法律的某些内容落后于现实，可能产生不公正，或者法律法规有缺位时，才能以社会福利、政治标准作为依据、方向和边界，对现存规则予以扬弃、延伸或限制。三是立足国情政策。即在社会治理的大局中审视司法应有的功能与定位。反映在具体办案中，要在事实和法律的基础上，将政治理念、政治方向转化为司法活动，准确把握案件背后的政治因素，全面考虑案件发生时的社会环境及公序良俗等因素。比如后疫情时期经济活动受到很大的影响，司法权运行中应努力做到“三个尽可能”：尽可能维持有市场、有发展前景的困难企业、劳动密集型中小企业的生存，尽可能减少有挽救希望企业的关门倒闭，尽可能以兼并、重组、控股等方式支持优质企业渡过难关。四是立足社情民意。“审判不是置于特殊空间下所进行的活动，它是我们日常生活的延伸，必须具有与此相符的合理性。”司法人员必须提高准确把握社情民意的能力，善于与媒体、公众开展良性互动，正确回应公众关切，坚持从群众的立场、思维出发去审视司法工作，把司法过程中的法理情解释清楚，努力让每一个案件的审理都成为一堂生动的法治公开课。

3.讲究策略与方法。司法过程中自由裁量权的存在与运行，司法措施的多样选择，时间与空间因素的不同把握、排列组合，都将导致案件处理的不同结果。同样是查封，选择有很多，既可以查封主债务人，也可以查封担保人；既可以活查封，也可以死查封；既可以冻结基本账户，也可以冻结一般账户；既可以查封动产，也可以查封不动产。对于法官来说，每一种都符合法律，都是依法履职的表现，但对当事人特别是涉案企业来讲，不同措施则大有不同，甚至事关生死存亡。因此，应当依法运用灵活的办案策略和方法，避免机械运用规则，避免办理一个案件拆散一个家庭、拖垮一家企业。在办理涉企案件中，要努力做到不中断企业的指挥系统，不中断企业的资金往来，不影响企业的生产经营，不扩大对企业声誉的影响，尽量减少负面效应。

02审理者裁判与院庭长监督

依法独立行使审判权是我国宪法赋予人民法院的职责，我国宪法语境下的“依法独立行使审判权”不同于西方的“司法独立”或者“法官独立”，然而具体运行过程中表象上的一些相似，引发了一些人对“法官独立”的曲解。特别是本轮司法体制改革“去行政化”的基调，使这种曲解增进了更多“确信”，有的院庭长和法官认为独立办案就是“法官个人说了算”，院庭长不能过问案件，进而出现不愿管理、不敢管理、不会管理，以及不服监督、拒绝监督、排斥监督等现象，带来了放权与监督脱节的问题，部分案件质量下滑，减损了人民群众对公平正义的感受，影响了司法公信力。

（一）审理者裁判的合理性

全面落实“让审理者裁判、由裁判者负责”是“司法责任制改革的基本价值取向和核心要义”，是审判权运行机制改革的目标。

1.司法权的判断权本质属性使然。从司法权的运行过程看，其本质上就是一个判断形成的过程，是将复杂的案件事实适用于高度抽象化的法律的过程，需要独立自主的意志去推理判断从而形成结论。在办理诉讼案件的过程中，最了解案件全部情况的审判主体最适合对案件的事实及法律适用行使判断权，而这一主体公认为是独任法官或合议庭等审判组织。“作为‘认识’的司法活动，不容许在是非真假上用命令插手干预。”

2.司法的亲历性基本要求使然。判断权的行使主体直接参与案件审理的整个过程、全面掌握案件审理过程中的各种信息，才能对案件的事实认定及法律适用形成最为清晰的认识，才能享有对案件的决定权。反思近年来张氏叔侄强奸案等冤错案教训，无论是学界还是司法实务界均认为，刑事冤错案的发生与传统司法工作存在明显的“侦查中心主义”倾向、证据以书面审查为主、过度依赖口供、庭审功能作用发挥不充分等有很大关系，而这些问题或多或少都与违背司法的亲历性有关。

3.司法的“去行政化”根本要求使然。过去我国法院最为人诟病之处是“行政化”问题，案件审理中存在层层审批、个案请示汇报等，导致“审者不判，判者不审”，“这种审批式司法的模式分散了原本应由审判者承担的司法责任，一方面在审判发生错误时无人对此负责，另一方面由于权责不等导致了审判者玩忽职守、专权擅断的情况出现”。可以说，推动司法工作去“行政化”和“层级化”，使审判者权责清晰、权责统一，是贯穿十八大以来司法体制改革顶层设计的一条主线。

（二）院庭长监督的必要性

1.审判职权运行的制度要求。有权力就有监督，这是现代法治的基本要求。与西方强调监督本质是权力制衡不同，我国法治体系内的监督本质是职权分工。司法改革所确立的“让审理者裁判”中的“审理者”，主要指独任法官、合议庭和审判委员会等法定审判组织；“由裁判者负责”中的“裁判者”，指作为审判权行使整体、能够对裁判全面负责的主体，并不是绝对独立化的法官个人。现阶段我国法院改革不是朝着以“法官独立”及以此为核心的法官个体本位方向，而是从院庭长为主导的法院整体本位方向进行改革。因此，落实院庭长监督管理是审判权运行整体内的一个部分、一个环节，而不是游离在审判权运行体系外的单独设置。

2.法理上的正当性。理解监督制度的设计理性，可以逆向思维，从反向的“不受影响”和“不受监督”两个概念的差别入手。“影响”包含了干涉、干预、过问等内容，西方法律制度中法官审判“不受影响”，既包括了不受不当干涉，也排除了事中监督。这是从“法官独立”理念延伸出来的制度设计。而我国人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的“干涉”，其制度设计并没有排除对审判权的监督。在我国，对审判权的监督有审级监督、内部监督、外部监督等。其中，法院内部院庭长的监督具有全过程性、实时性、专业性、精准性，当不考虑其他可能存在的不利影响，仅就监督本身的效率和效果来讲，院庭长监督无疑是最直接、最有效的。

有人以“亲历性”“中立性”为依据，得出审理者裁判与院庭长监督存在冲突的结论。对此应当加以辨析：关于“亲历性”。司法权作为一种判断权，判断者唯有直接参与案件才具有亲历性，才能享有审判权。但院庭长的监督管理职权不同于审判权，院庭长只需要掌握监督管理必须的信息即可。在现有审判权运行体系和技术保障下，院庭长完全有条件掌握作出科学判断的充分、必要信息，也当然具备了监督管理的条件。关于“中立性”。无论从逻辑上还是事实上来看，中立性与法官独立并不具有必然的因果关系，法官独立也有可能受制于立场偏向、利益纠葛、主观臆断，与中立性相背离。不能认为院庭长行使监督管理职权就是影响中立性和司法公正，关键应看审判监督管理体系下谁有决定权。司法责任制改革突出了审理者裁判、院庭长不再签发裁判文书、审理者对案件结论有最终决定权等，院庭长对案件实施监督管理，并不代替审理者行使对案件的决定权。院庭长监督是一种组织监督，而不是个人监督；是一种制度设计，而不是任意行为。亲历性、中立性是保障，而院庭长监督也是保障。

3.立法上的明确性。我国法律对于加强审判权监督管理的要求是一贯的、明确的。《中华人民共和国人民法院组织法》第41条规定：“人民法院院长负责本院全面工作，监督本院审判工作，管理本院行政事务”；《中华人民共和国法官法》第9条规定：“人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的职责”；《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第24条规定：对“四类案件”，院庭长必须进行个案监督，等等。这些都为院庭长实施监督提供了充分的法律依据。

4.实践上的必要性。受审判经验、社会阅历等各方面的影响，当前法官队伍仍存在素质能力上的短板，而且司法的过程是开放性的，客观上不可能排除法院内外的一切过问，“有一些复杂、疑难、新型、敏感、热点案件，如果任凭法官自己决断，而不经过任何内部监督，不经过审判委员会的评议或讨论决断，不经过院庭长审查，径直由法官直接签发判决书，那是很危险的”。在当前法官素质参差不齐、社会法治观念虽有进步但仍需强化、司法改革后放权有余而监督不足的情况下，“我们对审判管理监督的态度是旗帜鲜明的，只能加强，不能削弱”。

（三）审理者裁判与院庭长监督相结合的必要性、合理性及实现途径

审理者裁判是前提和基本要求，没有审理者裁判的存在，院庭长监督便毫无意义，而院庭长监督是更好实现审理者裁判的制度保障和规则安排，实践中应将两者有机结合。具体要注意以下几点：

1.准确把握“去行政化”的内涵。有人认为，院庭长并非法定的审判组织，其作为行政负责人自上而下的监督管理是行政逻辑对司法逻辑的“侵犯”，是行政化的表现。事实上，我国法院内部有两套正式制度，即审判制度和行政管理制度，司法责任制改革前为人诟病的“司法行政化”，实为两套必备制度的职能交错与混合，甚至主次颠倒，形成行政管理占主导并决定审判制度运行的状态。

法院人事、财物、惩戒等内部行政管理是确保法院机关正常运行，从而保障审判权运行的基础性制度。由于管理和监督主体上的重合（如院庭长既负行政管理职责，又负审判监督职责），以及行政管理事项与审判事务的高度关联（如法官人事、待遇、纪律等方面的管理），两者极易被混淆。不能在主观上和客观上对审判监督范围与行政管理范围进行区分，是法院自身陷入司法行政化危险的重要原因，也是对现有审判权运行制度持攻击态度者所犯的逻辑错误。正如有学者所说，“在分析上将审判制度同行政管理制度混淆起来，这容易将一些本来可能是由于法院内部行政管理制度或非正式制度引发的问题或弊端归因于法院的某些审判制度，或是容易夸大法院的某些审判制度的问题或弊端”。去行政化不是去监督管理，强化监督管理也不是再绕回案件请示审批的老路子上去。审判监督管理有效运行的前提是与司法行政管理的准确区别。具体而言，对于审判之核心领域，如案件的程序运行、证据采信、实体判断、法律适用等事项，行政管理应当把这一“领地”留给审判监督权能，由其按照审判监督制度来施加影响；而法院的行政事项，如考核、人事、纪律、惩戒等则属于行政管理范围，遵循行政管理的规律。

2.坚持宏观审判监督与具体个案监督并行。审判权运行既有宏观层面也有个案层面的问题，宏观层面的问题最终要落实到个案层面，个案问题的累积构成了宏观管理的现实基础。院庭长对审判工作的一体监督，既包括宏观审判管理，也包括依法对具体个案进行必要监督。当然，由于个案监督对审判工作的影响更加直接具体，所承担的“干预司法”风险更大，必须坚持严格标准，把握好界限。一是明确权责范围，对于应当监督管理的案件范围和监督方式进行细化、明确，做到监督有据；二是坚持事中监督，除了加强对“四类案件”的监督管理之外，对于久拖不决、违法审判的案件也要加强监督管理，及时要求法官主动报告案件进展和评议结果，做到监督有效；三是坚持全程留痕，院庭长的监督意见要在办案平台及时标注、副卷留存，做到监督有痕；四是遵循司法规律，按照法定程序、方式进行监督，充分依托合议庭、主审法官会议、审判委员会等平台发表意见，做到监督有度。

3.准确区分审判监督与不当干预。一些院庭长之所以不愿管个案、不敢管个案，还有一个顾虑是认为监督个案就是干预案件，违反了中央防止干预司法的“三个规定”。对此应有所区分：从主观上看，不当干预案件是私心作祟，正当监督管理则是大公无私；从方式上看，不当干预常常是请托说情、授意纵容、打听案情、通风报信，或者超越职权对案件处理提出倾向性意见以及具体要求，而院庭长监督在权力职责清单范围内，按程序履行监督管理职责，对制度负责；从程序上看，不当干预是不遵守法律和纪律的违纪违法行为，而院庭长监督是在程序轨道内有序运行的法定行为，全程留痕。

03诉源治理与立案登记制

立案登记制改革以来，由于诉讼启动过于轻易，法院成为矛盾纠纷的总“登记机关”，案件急剧上涨，案多人少矛盾日益突出，导致纠纷解决效率低下、质量下降、司法公信力降低。习近平总书记明确指出，“要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”，“我国国情决定了我们不能成为诉讼大国”，为我们开展诉源治理指明了方向。但在实践过程中，一些地方未能准确把握诉源治理的核心要义，未能正确处理立案登记制与诉源治理的关系，一说诉源治理就片面追求收案数指标下降，搞强制调解、限制立案，将诉源治理推向了立案登记制的对立面，走向另一个极端，严重影响当事人合法权益。

（一）立案登记制到诉源治理的演进与统一

制度的设计与发展要适应经济社会基础、民众理念与需求变化，法院解决矛盾纠纷的功能和定位，也要适应国家治理体系和治理能力现代化。从立案审查制到立案登记制，再到诉源治理，都是解纷体系适应社会治理需求的及时调整或变化，立案登记制与诉源治理具有共存的理论基础和现实需求。

1.司法有限性呼唤诉源治理。任何一种权力都有其效力和作用边界，司法权亦是如此。司法虽然是守护公平正义的最后一道防线，但并非唯一的、优先的防线。司法的有限性表现为权力范围有限、司法功能有限、司法资源有限、司法公正有限和需求回应有限。只有准确认识到司法权的有限性这一特性，我们才不会落入“司法万能主义”的窠臼。诉源治理正是在此理念背景下应运而生，即对于可能成“诉”的纠纷，运用多元化解方式争取在源头化解、就地化解，避免进入诉讼程序，既能提高纠纷化解效率效果，又能增进社会和谐。

2.立案登记制与诉源治理的辩证关系。现代社会主要有两类纠纷解决机制：一是纠纷主体通过协商，自己确定解决结果，其间不排除第三人在协商中予以协助；二是将纠纷交付裁决，由不偏不倚的第三人来决定哪方优胜。前者典型的如调解，后者典型的如审判、仲裁。相较具有国家强制力的诉讼，基于合意的纠纷解决方式自有其柔性与内在张力，能够“走钢丝”式地在满足当事人需求与遵守法律规定之间寻求一种平衡，从而实现对纠纷的实质性消弭。司法鞭长不及、力不从心之处，正是其他纠纷解决方式各施所长、各显其能之处。立案登记制下的诉权保障与多元化解下的诉源治理，区别而不对立，都是有价值的存在。

3.立案登记制与诉源治理统一于“治理”。从立案登记制到诉源治理，不同于从立案审查制到立案登记制。前者是在坚持现有制度基础上的一种机制优化和功能增项，而后者是一种制度代替另一种制度。以立案登记制为标志的诉权保障与诉源治理统一于“治理”的体系中。从历史起源看，中国人自古追求“法致中和”“讼简刑清”，发生冲突时通常倾向于私下沟通、平和化解，而非以对簿公堂、激烈对抗的方式解决矛盾。这一点在我国广大农村地区尤为明显，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”中的“自治”，便蕴含着依靠民间力量解决矛盾纠纷，促进村民由治理对象走向治理主体的自我治理过程。从现实需求看，随着我国社会的转型发展，诉源治理、多元解纷的意义不仅在于多点多面解决纠纷，也为人们提供更大的自由意识和行为空间，尊重普通民众自由选择纠纷解决方式的权利。

（二）立案登记制下推进诉源治理的有效路径

立案登记制与诉源治理冲突的根源，在于当前诉讼中心主义根深蒂固，相应的制度也是以此为基础和核心来构建的，导致诉讼在整个解纷体系中具有强大的“磁力”和“虹吸”效应。突出表现为三点：一是裁判请求权的高度开放。当前诉前调解以当事人自愿为根本原则，当事人随时可请求进入诉讼程序，这反过来降低了对非诉方式解决纠纷功能价值的了解与期待。同时，诉讼与仲裁这种解纷方式比较起来，更加便宜、成本更低，廉价司法产品使诉讼外纠纷解决方式的生存空间受到严重挤压。二是诉讼外纠纷解决机制保障不足。比如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》第7条规定，当事人约定争议可以向仲裁机构申请仲裁也可以向人民法院起诉的，仲裁协议无效；又比如当事人虽约定争议发生后先行协商，却又径直向法院起诉，实践中一般都是无视协商条款的约定；等等。这些制度设计都给诉讼外解纷方式的效能带来负面影响。三是多元解纷合力未能有效激发。行政解纷力量、社会解纷力量、行业组织、律师、基层综治力量等在多元解纷体系中的参与度不高、聚合力不足，理念上仍将纠纷化解视为法院为主导的工作，从而以辅助性角色进行自我定位，主动性积极性不够，综合治理大格局实际运行效果与期待仍有落差。

2021年党中央对加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解作出重大部署，对立案登记制下的诉源治理必将产生巨大的推动作用。笔者认为，要紧紧抓住诉讼中心主义变革这一核心要素，通过理念重构与制度优化，探索有效路径，推动诉权保障与纠纷化解正向赋能、良性互动、有机统一。

第一，以尊重当事人的诉权为前提。立案登记制大大降低诉讼门槛后，一部分人出于不法目的和动机将诉求带进法院（如滥诉和虚假诉讼）；另一部分人陷入了“法律万能主义”的误区，产生“健讼”思想；但还有一部分人系正常表达诉求，是立案审查制转为立案登记制及伴随经济社会发展而正常增加的起诉。对滥诉与虚假诉讼进行严厉打击、对“健讼”思想应当进行合理引导，而对于由经济社会运行趋势导致的正常的诉讼增量，应当在系统的社会治理观念中，通过进一步改革来解决，而不是否定代表诉权保障立场和方向的立案登记制本身。为此，要坚决防止为了把案件数量降下去，出现人为的有案不立、限号立案、拖延立案、推诿立案等“立案难”问题。

第二，以健全多元解纷机制为基础。以浙江的探索为例，2018年前浙江各地法院习惯于将人民调解、行业调解、律师调解等各类调解资源汇聚到法院，由法院主导形成多元纠纷化解平台，但这种模式未能有效扭转案件大幅增长的趋势。从2018年起，浙江法院开始探索主动将法院调解工作置于党委政府大治理格局之中，分别在省域、县域和镇域层面总结推广了“在线矛盾纠纷多元化解平台”“普陀模式”和“龙山经验”，大力推进基层法院诉讼服务中心成建制入驻“信访打头、调解为主、诉讼断后”的县级社会矛盾纠纷调处化解中心，为浙江省委“最多跑一地”改革措施出台起到了积极推动作用，构建起了分层过滤、开放融合、网上网下、衔接配套的递进式多元纠纷解决新体系，取得明显效果。浙江的实践充分说明，加强诉源治理，应立足党的领导这一政治优势，汇聚各方力量，发挥好人民调解、行政调解、行业调解等各类调解组织职能作用，形成分工负责、联动融合、良性互动的治理模式，建立起递进式的矛盾纠纷分层过滤体系，使纠纷以更经济高效的方式终局解决。

第三，以建立配套制度机制为保障。如要打破目前的诉讼中心主义，让更多纠纷解决机制优先、有效参与到矛盾纠纷化解工作中来，必须辅以配套的制度机制，衡平诉讼与非诉讼解纷方式的地位和作用。此类配套制度机制至少包括：一是建立强制性前置调解制度。特定案件中强制适用非诉调解前置，以寻求实现纠纷高效解决、法律关系延续及和谐、道德价值引导等“共赢式”的最优化路径，即便在形式上限制了诉权，这种限制也是合理的。建议修改相关法律法规，适当增加一些强制性或者前置性诉讼外纠纷解决程序，以充分发挥其他纠纷解决机制的外围防线和源头性化解纠纷的作用。诸如涉及婚姻家庭、邻里纠纷、小额或简单纠纷适用调解前置，已被实践证明是行之有效的。二是建立合理的诉讼收费制度。根据《诉讼费用交纳办法》规定的精神，我国目前民事、行政诉讼费用的收取主要考虑降低当事人的诉讼成本，虽然为诉权行使提供了重要保障，但过低和不够细化的诉讼费用收取标准，无法有效发挥对当事人选择纠纷处理方式的指引和调节功能。诉讼费不是越低越好，也不是越高越好，诉讼费的标准应当以有利于发挥保障诉权、调节案件、引导程序、抑制滥诉等综合功能为目标。要围绕诉讼费制度的功能定位，在立法层面进行配套改革，考虑成本与诉讼效益的关系，平衡国家投入与当事人支出，合理制定诉讼费交纳标准，进一步发挥诉讼费制度在促进非诉讼多元化纠纷解决机制构建方面的积极作用。如科学设计收费标准，适当提高管辖权异议案件、保全申请费标准，改变财产案件仅按标的比例收费的模式，细化执行申请费交纳标准，明确新类型案件收费标准，优化非财产性复杂案件收费标准等。三是健全完善预防性法律制度。从纠纷解决规律来看，越早干预和处理矛盾纠纷，成本越低、难度越小、效果越好。如强化制度性预防，针对某领域内高发的纠纷与矛盾，通过重构清晰的制度规范，明确当事人权利义务关系和稳定的行为预期，减少领域内“灰色地带”，从根本上避免纠纷产生。

04依法纠错与终局裁判

生效判决具有既判力是现代法治国家的基本原则之一。同时，既判力要以判决的正当性为基础，“若判决存在重大瑕疵，还承认其既判力并依国家司法权加以保护的话，这必是违背正义之举”。依法纠错与终局裁判，或者说有错必纠与生效裁判稳定性之间在某种程度上存在此消彼长的关系。从我国司法实践来看，再审程序在纠正错案、化解当事人纠纷、维护当事人合法权利方面发挥了重要作用，但由于启动随意化、适用普遍化、审查形式化，导致审级制度异化并出现“程序空转”来回“翻烧饼”现象，既滋生了“胜诉者不放心，败诉者不甘心”的风气，又增加了当事人诉累，影响了公平正义实现的效度。

（一）依法纠错与终局裁判冲突的成因

1.既判力认识与运用的模糊性。既判力是现代诉讼法理论的一个基础性概念。为何在西方司法实务中既判力原则能得到一致的遵从，而在我国司法实务中经常会出现判而不决、终而不定的问题？笔者认为，除了制度设计与民众法治意识之外，主要与不同的指导思想有关。在西方国家，经验主义哲学在诉讼法上表现得非常明显。这种哲学观否认认识的终极性，认为真理不可能被认识，真理不过是认识无限接近客观真实的相对反映而已，因此发现客观真实并非诉讼的唯一标准，裁判事实的可接受性是更为核心的价值。正如美国大法官杰克逊所说：“我们不是因为没有错误而成为终极权威，我们只是因为终极权威而没有错误。”我国是根据“实事求是，有错必纠”这一指导思想设计诉讼程序的，对法院而言，无论什么时候发现生效裁判错误都应当主动纠正；对当事人而言，只要认为生效裁判有错误就可以不断地要求再审，导致实践出现“终审不终”“特殊救济程序通常化”等问题，对司法权威与公信造成明显损害。

2.再审与一、二审职能的同质化。从程序制度构建和适用基本原则来看，再审和二审程序有明显的区别，二审程序是常态化的救济途径，再审程序是特殊性、例外性的救济机制。而当前司法实践中，再审与一、二审一样，都是以办理案件为中心任务，在审理案件时都采用全面审理的原则，不区分事实审与法律审。审判职能的同质化，还导致诉讼体制呈“圆筒状”，无法实现案件自下而上的有效分流。由此还引发了再审程序的逆向作用问题：原本不该进入再审程序的案件大量进入，应当由再审程序解决的案件却由于司法资源“挤兑”被排除在救济范围之外。

3.再审启动与发回、改判的随意性。当前，我国对当事人的再审申请基本上采用粗放型审查模式，只需符合《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第207条所列条件，人民法院都应受理。大量的民事再审审查案件不经过滤、没有成本、没有条件地涌入法院，各地法院（特别是最高人民法院、各地高级人民法院）民事再审审查案件数量激增。从民事诉讼程序的设计来看，一个民商事案件可以经过一审、二审，再到再审，其后还可以发回重审，再经历一审、二审，程序可反复循环。从实体来看，再审全面纠错导致改判随意化，加上“审而不终”的问题，对司法权威造成极大破坏。

（二）依法纠错与终局裁判的平衡与协调

1.强化并准确把握既判力规则。从我国诉讼法关于再审制度的设计来看，生效判决可随时接受再次全面审查，导致既判力规则的运用十分脆弱，再审制度的运行实践又反过来从理念上弱化了司法办案人员对既判力原则的认识与认同。因此，有必要从制度设计上强化既判力原则，衡平再审制度对既判力原则的冲击。笔者认为，可在诉讼法中更加明确规定“既判力”的内容，并对判决存在既判力的条件、既判力效力范围及限制就同一标的重新审判作出明确规定，也可尝试在判决书中引用“本判决经生效后即产生既判力”之类的格式用语，强化对既判力的确信，从源头上防止各界对中国特色社会主义法治下生效裁判既判力的质疑。

2.找准再审程序的功能定位。追求公平正义当然是司法的终极目标，但裁判合理、诉讼经济、司法效率、程序的安定性等都是公正的考量因素。当前我国再审制度主要顾及了对实体公正的价值诉求，而关照程序正义、诉讼效率因素不够，运用如此高昂的制度成本来全面纠错，其合理性值得商榷，实际效果也并不如想象中突出。笔者认为，我国再审制度应以科学权衡和协调司法公正、司法效率、司法终局性、程序安定性等价值间的关系为根本前提，而非一味纠错。正如有学者主张，“再审难”是再审制度的应有之义，这是由其特殊性、非通常救济机制的制度定位所决定的。因此，再审程序不应定位为比上诉门槛还要低的诉讼程序。除有特殊事由外，司法实务中当事人放弃上诉权而直接申请再审的行为理应不能得到支持。对于当事人申请再审提出的事由，有些在第一审程序中已经存在，当事人完全可以通过上诉、提出异议和请求复议这些常规的方式寻求救济，不应当在裁判生效后再申请再审。

3.严把再审案件改判、发回的标准。为防止法官随意发回、任意改判，有必要建立一套更加科学合理的标准。主要是坚持三个原则：一是依法纠错与维护生效裁判既判力相结合的原则。再审的本质是对既判案件的再次审判，是一事不再理或既判力的法定例外，其本身也承担着维护生效裁判既判力的职责，是依法纠错与维护生效裁判的矛盾结合体。因此，要防止两种错误倾向：一种是明知裁判有问题，却以维护裁判既判力和权威为由阻碍依法纠错；另一种是面对无理申诉、缠诉闹访，不敢担当，不敢理直气壮地维护正确裁判的权威，甚至“和稀泥”发回或者否定原来的判决。二是强化个人权利保障与维护社会关系稳定相统一的原则。由于裁判生效与再审有时间上的空隙，基于原生效裁判可能又产生、发展了一些新的社会关系，因此必须站在更高的角度，透过再审程序中个案的表象，重视案件背后延伸的各种社会关系，统筹考虑各种救济途径，慎重适用改判和发回重审。三是及时有效沟通原则。为避免程序空转，上下级法院要健全完善案件发回、改判沟通反馈制度，上级法院拟发回或者改判的，要与下级法院审判组织沟通，充分听取在证据采信、事实认定、法律适用、案件处理背景和效果等方面的意见。综合意见和各方面情况后，如果案件改判、发回反而可能产生更大副作用，是否必须改判或发回就要慎重，防止引发无休止的申诉滥诉，产生新的矛盾和冲突。

4.坚持源头治理的改进路径。通过适当增加民事申请再审的诉讼成本，把好再审立案“入口”关。一是对再审申请收取费用。按照《民事诉讼法》规定，人民法院按照审判监督程序再审的案件，要么按照第一审程序审理，要么按照第二审程序审理。因此再审案件适用的是普通程序，对再审案件收费是符合诉讼收费制度内在要求的，且可以阻断一部分抱“侥幸心理”的滥诉行为。有人担心因此会导致经济困难的当事人无力交费而丧失救济权，对此法律已经规定了缓交、减交或者免交的补救办法。故规定当事人提起再审申请应当交纳诉讼费用不应当有什么异议。二是实行申请再审担保制度。即再审申请人申请再审时提供一定的保证金，如果经司法机关审查其申请理由不合理的，则需要承担一定的担保费用；对于给多方造成损失的，也可从担保费用里扣除。如此可防止一部分当事人滥用诉讼程序权利、拖延履行义务，损害其他当事人合法权益。三是实行再审强制代理。鉴于再审程序是对一、二审程序的审查，专业性、复杂性远超一、二审，建议尽快在再审程序中实行强制代理制度，引导当事人合理行使诉权、合理利用司法资源，充分发挥律师在再审程序中的积极作用，共同促进公平正义的实现。

05诉讼权利保障与不当诉讼行为规制

诉讼权利必须在法律规定范围内行使，不符合规范或突破了边界的行为构成不当的诉讼行为。实践中，少数当事人、律师滥用诉讼权利，实施恶意诉讼、诉讼欺诈等不当行为，甚至恶意诽谤司法工作人员，严重扰乱了诉讼秩序，损害了司法权威和公信力。在依法保障当事人诉讼权利的基础上，有效规制不当诉讼行为，构建依法诚信有序的诉讼环境，是当前社会治理领域的重大课题。

（一）当前不当诉讼行为的现实表现

根据诉讼权利的内容并结合司法实践，不当诉讼行为可归纳为以下几种类型：一是恶意起诉。即行为人为获得不正当利益或者给对方带来诉讼的麻烦，明知不具备诉权要件而滥用起诉权或者诉讼保全。二是虚假诉讼。即明知自己没有正当利益，却故意伪造证据、虚构事实、隐瞒真相而提起的诉讼。三是便宜诉讼。当事人虽具有正当的诉讼权利，但通过诉讼所获得的利益与司法资源投入相比明显微不足道。典型的如所谓“一元钱官司”“几角钱官司”等，且需解决的法律关系不具有典型性、引领性，无助于某一领域秩序的维护重塑，矛盾纠纷也非只能通过诉讼解决不可。四是妨害诉讼或者扰乱诉讼秩序。即当事人、律师或者其他诉讼人扰乱法庭秩序、妨害法院工作人员执行职务，或通过干扰诉讼的方式给司法工作人员制造压力，以谋求诉讼中的更多利益。五是其他不诚信行使诉讼权利行为，如利用诉讼程序恶意拖延、延宕诉讼进程，恶意提起管辖权异议、滥用申请回避权、滥用保全和先予执行等。

不当诉讼行为成因是多方面的，既有当事人诉讼逐利的动因，也有对真实、诚信义务认知缺失的内因，还有法律职业共同体意识的缺乏、扰乱诉讼秩序行为治理机制不健全以及法院自身担当不够等社会因素，限于篇幅，本文不再赘叙。

（二）不当诉讼行为之防范及规制

1.在民事规制上建立不当诉讼行为侵权责任制度。不当诉讼行为侵害的客体既有司法权威和尊严，也有相对人或第三人的合法权益。因此，民事责任承担与行政、刑事责任并行不悖。一方面，要明确适用侵权责任的不当诉讼行为类型及构成要件。如主观上为故意，即明知并积极追求损害结果发生；客观上产生了损害结果，包括受害人被迫为一定的经济给付及为诉讼所支出的律师费、诉讼费、差旅费等财产性损害，或受害人因陷入不必要的诉讼或诉讼拖延导致的精神痛苦、名誉受损等非财产性损害。另一方面，要探索不当诉讼行为侵权损害赔偿诉讼的特殊程序。当前实践中，受恶意起诉、虚假诉讼侵害者一般只能通过再审、第三人撤销之诉和执行异议之诉等救济程序维护自身权益，仅有部分可依据《民事案件案由规定》中列明的6类涉恶意诉讼案由单独提起侵权损害赔偿诉讼，对受害人的保护并不全面，且程序门槛较高。为此，可修改《民事案件案由规定》，将不当诉讼行为作为第三十一项侵权责任下的二级案由，并进行类型细分。

2.在司法规制上加大对扰乱诉讼秩序行为的打击力度。一是完善惩治扰乱诉讼秩序行为的处置规则。关键是谁来取证、谁来作出决定、谁来执行的问题。对于扰乱诉讼秩序行为涉嫌构成犯罪的将在下文详述；对于不构成犯罪的，具体把握以下几个规则：（1）亲历性规则。即谁亲历谁取证、谁处置。如对法庭内实施的审判执行人员在场的扰乱诉讼秩序行为，由审判长或独任审判员直接依法处置；而对审判法庭外如法院大门口实施的审判执行人员不在场的扰乱诉讼秩序行为，应由负责法院安全保卫工作的司法警察根据情况依法处置。（2）层级性规则。对网上网下实施的扰乱诉讼秩序行为，如案件尚在审理中，由具体审理案件的法院处理；对于信访等诉讼程序已经终结的案件，由违法行为指向的法院处理，扰乱诉讼秩序行为同时指向多个审级的法院，既可以交由一审法院处理，也可以直接处理。（3）权利救济规则。为保障相对人权益，防止个别法官专横，应赋予当事人相应救济手段。被罚款、拘留的人不服罚款、拘留决定申请复议的，可以自收到决定书之日起一定期限内向上级人民法院提出。二是将“扰乱法庭秩序罪”改造为“扰乱诉讼秩序罪”。扰乱诉讼秩序情节严重者，应依法追究刑事责任。我国刑法规定了扰乱法庭秩序罪，但适用上有空间和时间限制，空间上为法庭内，时间上为“正在进行的审判活动”。由于规制对象有限，大量扰乱诉讼秩序行为无法纳入刑法规制范畴，或者只能以其他关联罪名予以惩治，如有的以寻衅滋事罪作为打击扰乱诉讼秩序的“口袋罪”，产生了刑事打击上的混乱，入罪标准的统一性、定性的精准性、打击的效果等难以保证。比较刑法视野下，英国单独确立了藐视法庭罪名；法国在新刑法典“妨害司法罪”一章设立了妨碍司法活动罪和危害司法权威罪等类罪名，在危害司法权威罪之下，又设立了侵犯对司法应有之尊重罪。考虑到我国刑法有扰乱法庭秩序等妨害司法类罪的规定，建议将扰乱法庭秩序罪修改为扰乱诉讼秩序罪，并对规制内容作适当扩充，把前述并不直接发生在法庭内、审判中，却严重扰乱诉讼秩序的行为纳入调整范围。

3.在职业规制上构建法官与律师命运共同体。法官与律师的职能统一于保障法律实施、维护社会公平正义这一共同价值，是职业共同体更是命运共同体。法官和律师应当珍视对方履职权益，没有庄严的法庭，就没有律师的座椅；没有律师的仗义执言，没有法官的公正审判，就没有司法公正，也就没有法庭的权威和尊严。在对实施不当诉讼行为的律师依法予以规制的同时，更要健全完善法官与律师间的新型关系。为此，要积极拓展法官与律师的互动沟通平台，增进彼此互信，获得更多的职业认同感。同时着眼于阅卷难、取证难、证人出庭难等实践反映的问题，畅通救济渠道，进一步健全律师投诉快速办理机制，优化保障律师行使权利的工作环境，避免因沟通不畅引发误解。

06结  语

实现更高水平的公平正义，必须强化系统观念，注重一体推进。以上五个问题都是当前司法工作影响公平正义有效实现的较为突出问题，亟待认真反思、理性对待。其中，办案“三个效果”主要解决应当树立什么样的司法理念的问题；审理者裁判与院庭长监督主要解决如何通过监督管理提高司法质效、统一法律适用的问题；诉源治理与立案登记制、依法纠错与终局裁判、诉讼权利保障与不当诉讼行为规制，主要解决的是如何平衡司法质量、效率和公信力三者关系的问题。这几个问题看似对立其实有着内在统一的本质，只有在中国特色社会主义法治的语境下，坚持以习近平法治思想为指导，结合中国法治建设的特定历史情势、文化传统和实践情况，才能深刻理解其中的辩证关系，改变偏狭的、不符合中国法治建设实际的错误理念，实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。

*本文刊载于《中国应用法学》2022年第5期。因篇幅限制，注释等有删减，具体请参见期刊原文。

 -责任编辑：袁登明-

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